Sentencia A. 1298/24

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1298/24

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD SOBRE PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Configuración vicio formal subsanable

 

COMISIÓN ACCIDENTAL DE CONCILIACIÓN EN TRÁMITE LEGISLATIVO DE PROYECTOS DE LEY-Conformación

 

COMISION ACCIDENTAL DE CONCILIACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Requisitos en la conformación

 

COMISIONES DE CONCILIACION PREVISTAS EN EL ARTICULO 161 DE LA CONSTITUCION POLÍTICA-Competencia limitada

 

COMISION ACCIDENTAL DE CONCILIACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Debe estar integrada por un número plural de congresistas de distintas bancadas

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD SOBRE PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Se ordena conformar nuevamente, Comisión de conciliación

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 1298 DE 2024

 

Referencia: expediente PE-056

 

Asunto: revisión de constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria número 190 de 2022 Cámara - 303 de 2023 Senado, “[p]or medio del cual se establecen medidas para proteger a las personas del reporte negativo ante operadores de información y el cobro de obligaciones en casos de suplantación de identidad ante los operadores de telecomunicaciones, las entidades financieras – crediticias y demás establecimientos comerciales con esta competencia y se dictan otras disposiciones”

 

Magistrado sustanciador:

Juan Carlos Cortés González

 

 

Bogotá D.C., primero (1.º) de agosto de dos mil veinticuatro (2024)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el numeral 8.º y el parágrafo del artículo 241 de la Constitución Política ha proferido el siguiente

 

AUTO

 

I.              SÍNTESIS DE LA DECISIÓN

 

 

II.               ANTECEDENTES

 

1.       En cumplimiento de lo previsto en los artículos 153 de la Constitución y 208 de la Ley 5.ª de 1992, mediante comunicación del 10 de octubre de 2023, la Secretaría General del Senado de la República remitió a la Secretaría General de esta Corte para su revisión de constitucionalidad, copia del Proyecto de Ley Estatutaria 190 de 2022 Cámara - 303 de 2023 Senado, “[p]or medio del cual se establecen medidas para proteger a las personas del reporte negativo ante operadores de información y el cobro de obligaciones en casos de suplantación de identidad ante los operadores de telecomunicaciones, las entidades financieras – crediticias y demás establecimientos comerciales con esta competencia y se dictan otras disposiciones”. Asimismo, remitió copia del respectivo expediente legislativo.

 

2.       En sesión del 25 de octubre de 2023, la Sala Plena de la Corte Constitucional repartió el asunto al magistrado sustanciador y el 27 de octubre siguiente, la Secretaría General de la Corte le remitió el expediente.

 

3.       Por medio de auto del 14 de noviembre de 2023, el magistrado sustanciador (i) avocó el examen de constitucionalidad del referido proyecto de ley estatutaria; (ii) dispuso la práctica de varias pruebas relacionadas con el procedimiento legislativo seguido para la aprobación del proyecto de ley; (iii) ordenó oficiar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público (en adelante MHCP) con el propósito de que informara si, en el trámite legislativo del mencionado proyecto de ley, había emitido concepto de impacto fiscal; (iv) ordenó comunicar la iniciación de este proceso al presidente de la República y al presidente del Congreso, así como al ministro de Hacienda y Crédito Público y al superintendente de Industria y Comercio; (v) dispuso que, una vez fueran recibidas las pruebas, se efectuara la fijación en lista del proceso, se surtiera el traslado a la procuradora general de la Nación para su intervención y se invitara a expertos para que, de considerarlo pertinente, presentaran concepto técnico sobre el asunto.

 

4.       Mediante auto del 29 de enero de 2024 el despacho ponente ordenó continuar el procedimiento, una vez agotado el periodo probatorio. 

 

5.       Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo concepto de la procuradora general de la Nación, la Corte Constitucional procede a decidir sobre la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria de la referencia.

 

III.           TEXTO DEL PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA (número 190 de 2022 Cámara - 303 de 2023 Senado)

 

6.       El texto del proyecto de ley remitido y sometido a estudio puede consultarse en el link https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=70753.

 

IV.            INTERVENCIONES Y CONCEPTO

 

7.       Durante el término de fijación en lista[1], intervinieron autoridades, entidades y ciudadanos, así como la procuradora general de la Nación quien presentó el respectivo concepto. A continuación, se hace una referencia general al sentido de las intervenciones allegadas al expediente. Además, los planteamientos centrales de dichas intervenciones se mencionarán al abordar el estudio de constitucionalidad sobre el procedimiento legislativo o de exequibilidad material de cada uno de los artículos del proyecto, según corresponda.

 

 

V.               CONCEPTO DE LA PROCURADURA GENERAL DE LA NACIÓN

 

8.            El ministerio público[2] solicitó a la Corte Constitucional declarar la constitucionalidad de la totalidad del Proyecto de Ley Estatutaria 190 de 2022 Cámara – 303 de 2023 Senado, tanto por el trámite legislativo que se surtió para su aprobación, como por su contenido material. En primer lugar, concluyó que el Congreso de la República tenía competencia para tramitar el referido proyecto bajo el procedimiento parlamentario especial dispuesto en materia de leyes estatutarias, como quiera que la iniciativa (i) modifica normas de igual naturaleza, como lo son las leyes 1266 de 2008 y 2157 de 2021 y (ii) adopta medidas para reforzar la protección de los derechos fundamentales al buen nombre y al habeas data de las personas que han sido víctimas del delito de falsedad personal y otro delitos conexos. 

 

9.            Seguidamente, sostuvo que el PLE cumple todos los requisitos formales y, en cuanto al análisis material de constitucionalidad, se ajusta a los mandatos de la Carta Política. Primero, porque para proteger los derechos fundamentales al habeas data, al buen nombre y a la propiedad privada, los artículos 1.º, 7.º, 8.º  y 9.º del PLE establecen mecanismos para que las víctimas de suplantación personal puedan gestionar la suspensión del cobro de obligaciones adquiridas sin su consentimiento y la corrección de los reportes negativos en las centrales de riesgo fruto de dichos actos fraudulentos.

 

10.             De otro lado, porque en desarrollo de los fines del Estado y de los principios de solidaridad y buena fe, así como de los mandatos de colaboración con las autoridades y de protección de los consumidores, los artículos 5.º, 6.º, 10, 11 y 12 del PLE contemplan: (i) las obligaciones a cargo de las entidades financieras, los operadores de telecomunicaciones y los demás establecimientos comerciales que ofrecen créditos, consistentes en adoptar medidas de seguridad informática, facilitar las investigaciones oficiales y suministrar apoyo a las víctimas; (ii) los deberes de las personas suplantadas de denunciar los actos delictivos en su contra, avisar a los interesados y procurar la protección de sus datos; y (iii) las facultades de vigilancia y promoción para evitar la suplantación a cargo de las autoridades.

 

11.             Por último, señaló que los artículos 2.º, 3.º, 4.º y 13 del PLE, que consagran los principios de interpretación de la normativa y la vigencia de la ley, así como la definición de algunos conceptos técnicos útiles para su aplicación, responden a la libertad de configuración del legislador en materia de protección de los derechos fundamentales y están en congruencia con la normativa estatutaria dispuesta en las leyes 1266 de 2008 y 1581 de 2012.

 

VI.            CONSIDERACIONES

 

A. Competencia

 

12.             La Corte Constitucional es competente para proferir este auto, con fundamento en lo establecido en el numeral 8.º y el parágrafo del artículo 241 de la Carta, al igual que lo contemplado en el artículo 202 de la Ley 5ª de 1992.

 

13.             Previamente a desarrollar el análisis integral sobre la constitucionalidad del trámite legislativo surtido y del contenido material del proyecto de ley sometido a estudio de la Corte, se aprecia por la Sala Plena que la Comisión de Conciliación que se constituyó para considerar los textos aprobados en cada cámara legislativa estuvo conformada por un representante de cada una de ellas, que pertenecían a una misma bancada. Como se trata de una situación que puede impactar la constitucionalidad del procedimiento surtido y afectar el principio de pluralismo, que además no ha sido considerada específicamente en un caso análogo por esta corporación, se procederá a su estudio para determinar si aquella constituye un vicio en el trámite, si el mismo fue saneado y si resulta subsanable, para adoptar la decisión que corresponda.

 

B. Formulación de los problemas jurídicos

 

14.             La Sala considera que los problemas jurídicos que debe resolver en esta oportunidad son los siguientes:

 

-                     ¿Se incurrió en un vicio de procedimiento por desconocimiento de los artículos 161 de la Constitución Política y 187 de la Ley 5ª de 1992 porque la Comisión de Conciliación intercameral fue conformada por un congresista de cada cámara legislativa que representaban al mismo partido político?

 

-                     En caso afirmativo, ¿aquel vicio es subsanable y procede la aplicación del parágrafo del artículo 241 superior, en concordancia con el artículo 202 de la Ley 5ª de 1992?

 

15.             Para responder a los problemas jurídicos formulados, la Sala abordará los siguientes temas: i) las comisiones de conciliación y su conformación en los términos de los artículos 161 de la Constitución Política y 187 de la Ley 5ª de 1992; ii) los vicios de procedimiento, en particular, la aplicación de los presupuestos de relevancia, convalidación y subsanación. Finalmente, iii) analizará el caso concreto para adoptar la decisión que corresponda.

 

Las comisiones de conciliación y su conformación

 

16.             El artículo 161 de la Constitución Política prevé que en el evento en que surjan discrepancias respecto de un proyecto entre la Cámara de Representantes y el Senado de la República, ambas corporaciones deben integrar comisiones de conciliadores conformadas con un mismo número de senadores y representantes, a efectos de que, reunidos conjuntamente, procuren conciliar los textos por decisión unánime. En caso de no ser posible un acuerdo, la armonización del texto se define por mayoría. Aprobada la redacción del articulado, el informe que la contenga debe ser previamente publicado como mínimo con un día de anticipación al debate, para proceder a su aprobación por las plenarias, lo que asegura que los congresistas puedan conocerlo y se garantice la debida conformación de la voluntad democrática. En caso que se repita el segundo debate y persistan las diferencias respecto de la propuesta normativa, se entiende negado el proyecto. El artículo 189 de la Ley 5ª de 1992, orgánica del reglamento del Congreso de la República, precisó el alcance de esta disposición al señalar que, tratándose de las divergencias que persistan en proyectos de ley, la negativa abarca únicamente los artículos o disposiciones materia de discrepancia, siempre que no sean fundamentales para el sentido de la nueva ley.

 

17.             De conformidad con lo anterior, la labor fundamental de las comisiones de conciliación, también llamadas de mediación, es determinar el texto definitivo que se somete a consideración de las plenarias de las cámaras legislativas para su respectiva aprobación. La jurisprudencia constitucional se ha pronunciado acerca de su naturaleza para señalar que es de tipo accidental, lo que quiere decir que “son comisiones transitorias conformadas por la Cámara de Representantes y el Senado de la República para el cumplimiento de funciones y misiones específicas. Concretamente, la comisión de conciliación como comisión accidental de mediación, se conforma con el único fin de superar las discrepancias y lograr la conciliación entre los textos y/o disposiciones divergentes que surjan respecto del articulado de los proyectos aprobados”[3].

 

18.             En armonía con lo señalado, el artículo 186 de la Ley 5ª de 1992 le atribuye a los presidentes de las cámaras la labor de conformar las comisiones accidentales de conciliación y establecer el término en el que han de preparar el texto de articulado conjunto[4]. Sobre la composición de las comisiones accidentales, el artículo 187[5] ibidem determina que han de estar “integradas por miembros de las respectivas Comisiones Permanentes que participaron en la discusión de los proyectos, así como por sus autores y ponentes y quienes hayan formulado reparos, observaciones o propuestas en las Plenarias”. Seguidamente, la misma norma advierte que “[e]n todo caso las Mesas Directivas asegurarán la representación de las bancadas en tales Comisiones”. Por su parte, el artículo 188 de la misma ley dispone que los informes a las plenarias de cada cámara deben presentarse por las comisiones de conciliación dentro del plazo definido, con expresión de las razones sobre el proyecto que se controvierte, para que cada corporación adopte una decisión final. Por su naturaleza orgánica y de conformidad con el artículo 161 superior, las previsiones de la Ley 5ª de 1992 son parámetro de validez constitucional.

 

19.             Ahora bien, la jurisprudencia de esta corporación ha enfatizado en que el principio democrático debe proyectarse a lo largo del procedimiento legislativo, esto incluye el trámite correspondiente por parte de las comisiones de conciliación. Al respecto, ha precisado que la fase de conciliación, cuando sea necesaria, se compone de tres momentos relevantes: (i) la conformación e integración de las comisiones de conciliadores; (ii) la habilitación de competencia y el trabajo de los conciliadores designados; y (iii) la deliberación y aprobación del informe de conciliación[6]. Por su especial relevancia en el presente caso, la Sala Plena centrará el análisis en el primero de ellos.

 

20.             En relación con la conformación de la comisión de conciliación intercameral, la Corte Constitucional ha destacado que la activación de la competencia de los presidentes de cada cámara legislativa para conformarla exige que estos conozcan de manera previa y suficiente sobre la discrepancia. Aunque debe haber total certeza acerca de la divergencia, en esta etapa, las diferencias entre uno y otro texto no tienen que ser publicadas en los términos del artículo 161 de la Constitución[7].

 

21.             Ahora bien, la conformación de las comisiones accidentales debe realizarse de conformidad con los siguientes criterios[8]:

 

22.             Simetría: exige que estas comisiones estén integradas por un número igual de senadores y representantes a la Cámara. La finalidad a la que obedece este requisito es  “preservar un principio de igualdad y equilibrio en la toma de decisiones respecto del texto que finalmente será sometido a votación de las plenarias”[9]. Lo anterior, al considerar que, por disposición del artículo 161 de la Constitución Política, si los integrantes de la comisión de conciliación no logran armonizar los textos de forma unánime, deberán definir por mayoría, caso en el cual, si una de las cámaras tiene una representación numérica mayor en la composición de la comisión, posiblemente el resultado se inclinará en su favor. En tales eventos “[n]o existiría entonces el debido contrapeso que previó el Constituyente en el desenvolvimiento de esta atribución, en aras de garantizar el equilibrio propio del sistema de frenos y contrapesos que se predica del bicameralismo (CP arts. 113 y 114)”[10].

 

23.             Calidad de los integrantes: deben ser designados conciliadores los miembros de las respectivas comisiones permanentes que hayan participado en la discusión del proyecto, los autores, los ponentes y/o a congresistas que hayan formulado reparos, observaciones o propuestas en las plenarias. La Sentencia C-076 de 2012 explicó que la finalidad de esta previsión es técnica, en el sentido que conformar la comisión de conciliación con aquellos congresistas que han jugado un papel protagónico o de especial importancia en el procedimiento legislativo, favorece el trámite de conciliación pues son ellos quienes mejor pueden “aportar en el camino para alcanzar el consenso respecto de las discrepancias existentes”[11].

 

24.             En dicha oportunidad, la Corte conoció un cargo por la presunta irregularidad en la conformación de la comisión de conciliación que, a juicio de la accionante, debía integrarse por todos los miembros de las respectivas comisiones permanentes que participaron en la discusión del proyecto, así como por sus autores y ponentes y quienes hubieren formulado reparos, observaciones o propuestas en las plenarias. La providencia descartó el vicio procedimental alegado al considerar que el cargo partía de “una lectura imprecisa e inconexa del artículo 187 del Reglamento del Congreso, pues la interpretación que contiene la demanda implicaría que todos los sujetos nombrados en el artículo en mención deberían hacer parte de las comisiones de conciliación, interpretación que resulta inaceptable, pues podría conducir a que las comisiones accidentales necesariamente estuviesen integradas por un número tal de miembros del Congreso que, por elevado, dificulte el consenso en torno al texto que deba adoptarse”. La Corte advirtió que admitir ese entendimiento afectaría la eficacia y celeridad de la práctica legislativa.

 

25.             Representación de las bancadas: el artículo 187 de la Ley 5ª de 1992, modificado por el artículo 17 de la Ley 974 de 2005, dispuso que las mesas directivas de las cámaras deben asegurar la representación de las bancadas en la composición de las comisiones de conciliación. La Corte ha señalado que esta es una regla de carácter obligatorio, luego su observancia no puede tenerse como un acto potestativo ni discrecional.

 

26.             Al respecto, la Sentencia C-453 de 2006 explicó que la reforma que introdujo el citado artículo 17 de la Ley 974 buscó armonizar el reglamento del Congreso con lo dispuesto en la ley de bancadas, para lo cual incluyó “un inciso en el que se advierte que, “en todo caso las Mesas Directivas asegurarán la representación de las bancadas en tales comisiones”, y se suprimió la expresión ‘preferencialmente’ contemplada en el artículo 187 de la Ley 5ª de 1992, para que las indicaciones acerca de cómo deben estar integradas éstas comisiones no sea ‘opcional’ sino ‘obligatorio’ y se asegure entonces, la representación efectiva de las bancadas, de acuerdo con los propósitos y objetivos adoptados de la Ley 974 de 2005”[12]. 

 

27.             La Sentencia C-435 de 2023[13] se refirió al alcance de la noción de “bancada” contenida en la Ley 974 de 2005 para aclarar que “no se puede confundir con el concepto de declaración política en los términos del artículo 6 de la Ley 1909 de 2018", por lo cual el estándar de representación que se debe observar para la composición de la comisión accidental de conciliación consiste en asegurar la participación de un número plural de congresistas pertenecientes a partidos políticos distintos”[14]. Este es el parámetro aplicable en la materia y descartó que las comisiones de conciliación tengan que integrarse por miembros de todas las bancadas o incluir obligatoriamente a congresistas adscritos a bancadas de oposición o que representen opciones políticas minoritarias[15].

 

28.             La Corte ha destacado cómo los presupuestos relativos a la calidad de los integrantes y a la representación de las bancadas hacen que en las comisiones de conciliación se equilibre “el conocimiento acerca del proyecto, sustento de la preferencia hacia el autor y quienes presentaron observaciones en plenaria para la integración, y el pluralismo político, la participación de las bancadas presentes en el Congreso.  Lo que genera un apropiado balance entre participación y eficacia, ambos valores necesarios para (sic) adecuada marcha de la actividad legislativa”[16].

 

29.             En efecto, la exigencia de representación plural de las bancadas es una expresión del principio de pluralismo político. En un Estado democrático deben abundar las manifestaciones de aquel principio. Al tratarse del trámite congresional, la jurisprudencia constitucional ha explicado que su contenido supone que la decisión legislativa debe ser el resultado del contraste entre diversas posturas, para lo cual se requieren instancias y escenarios que garanticen la deliberación pública[17]. En ese contexto, ha sostenido que el “objetivo principal del pluralismo político es, como su nombre lo indica, hacer de la manifestación de voluntad de las comisiones, cámaras legislativas o Congreso en pleno, el resultado de un proceso integrador de las fuerzas políticas que lo conforman, de manera que las mismas puedan participar activamente en el proceso de determinación política”[18].

 

Los vicios de procedimiento subsanables

 

30.             El parágrafo del artículo 241 superior establece que: “Cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la formación del acto sujeto a su control, ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, enmiende el defecto observado. Subsanado el vicio, procederá a decidir sobre la exequibilidad del acto”. Lo anterior en el entendido de que “no toda vulneración de una regla sobre la formación de las leyes, contenida en la Constitución o en el respectivo Reglamento del Congreso, acarrea ineluctablemente la invalidez de la ley y su declaración de inconstitucionalidad.”[19] Esta posibilidad de saneamiento “se debe interpretar y ejercer en forma razonable; en otras palabras, no puede otorgarse dicha facultad con alcance tan amplio, que acabe por desnaturalizar la noción misma de vicio del procedimiento legislativo”[20].

 

31.             Los supuestos de vicios de procedimiento podrían ser los siguientes: (i) errores de trámite que, por su intrascendencia, no afectan de ninguna forma propósitos sustantivos; en este caso no se está, en estricto sentido, ante un vicio de procedimiento, por lo que no hay lugar a la subsanación; (ii) defectos de trámite que, si bien tuvieron ocurrencia, son convalidados en el proceso mismo de formación de la ley, en la medida en que se haya cumplido el propósito que la regla de procedimiento pretendía proteger, o la irregularidad haya sido expresamente subsanada por una autoridad que tenía competencia para efectuar el saneamiento; (iii) vicios que son identificados por la Corte en el control de inconstitucionalidad, respecto de los cuales aplica la fórmula de subsanación prevista en el parágrafo del artículo 241 superior; y (iv) vicios que también son advertidos en el escrutinio judicial, pero que pueden ser subsanados por la misma Corte[21].

 

32.             En el análisis de constitucionalidad a la Sala Plena le corresponde establecer la existencia de un vicio de trámite, su relevancia y, finalmente, la posibilidad de subsanación[22]. En relación con la relevancia de las irregularidades se debe considerar: (i) su entidad o gravedad; (ii) el contexto en el cual se presenta y (iii) la incidencia del vicio en la integralidad del trámite legislativo[23]. La gravedad es entendida como “la magnitud de desconocimiento de derechos, principios o valores sustantivos que garantizan las disposiciones desconocidas”[24]. Por lo anterior, “solo aquellos vicios con la entidad suficiente para alterar la decisión tomada, en uno u otro sentido, o aquellos que restrinjan las prerrogativas que garantizan la racionalidad deliberativa del debate legislativo, se han considerado relevantes al momento de ejercer el control constitucional”[25]. Es por esto que la Corte Constitucional ha considerado como vicios relevantes: “(i) aquellos que desconocen algún principio o valor constitucional; (ii) los que afectan el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras; o (iii) los que dan lugar a desconocer las competencias y estructura básica institucional diseñada por la Constitución Política”[26]. 

 

33.             Ahora, una vez la Sala ha establecido que el vicio de trámite existente es relevante, debe estudiar si este fue convalidado en los términos del numeral 2.º del artículo 2 de la Ley 5 de 1992[27] y, de no ser así, debe analizar si es posible retrotraer la actuación, de tal forma que el Congreso de la República corrija el defecto y, después de subsanado, se remita a la Corte para decidir de manera definitiva sobre la exequibilidad[28]. 

 

34.             De otro lado, la Corte ha establecido una pauta general para evaluar la subsanabilidad de los vicios, que está en función de los principios democráticos de eficiencia y economía que deben irradiar la actividad legislativa.[29] Por lo anterior, “únicamente cuando el vicio detectado tenga tal gravedad y magnitud que impregne la conformación de la voluntad mayoritaria, se debe declarar la inexequibilidad de la iniciativa legislativa”[30]. Esta corporación ha establecido como vicios insubsanables: (i) aquellos que a pesar de que se subsanen darían lugar al desconocimiento íntegro de alguna de las etapas estructurales del procedimiento legislativo[31]; (ii) aquellos vicios que darían lugar al desconocimiento absoluto de la integridad de los requisitos formales del proceso de formación o discusión de las leyes; por ejemplo, “la pretermisión de la iniciativa legislativa, la pretermisión de las publicaciones de proyectos e informes, la pretermisión de los anuncios, la pretermisión de las votaciones, la pretermisión de las mayorías o la afectación intensa de los derechos de las minorías parlamentarias o las bancadas en oposición”[32]; y (iii) aquellos que darían lugar a rehacer el proceso legislativo o a modificar el objeto del proyecto de ley objeto de revisión. Lo anterior implica que “sólo es posible subsanar vicios de trámite sobre la base de un trámite que efectivamente se ha llevado a cabo. Es decir, no es constitucionalmente válido presentar como «subsanación de un vicio en el procedimiento legislativo» lo que en realidad equivaldría a llevar a cabo etapas del proceso de formación de la ley -o de los actos legislativos- que no se surtieron”[33].

 

C. Análisis del caso concreto

 

35.             La Sala Plena procede a resolver el caso concreto y encuentra que se produjo un vicio de procedimiento en la integración de las comisiones de conciliadores del Proyecto de Ley Estatutaria número 190 de 2022 Cámara - 303 de 2023 Senado y que aquel no fue convalidado durante el trámite legislativo. Adicionalmente, considera que el vicio es subsanable, por lo que resulta aplicable el parágrafo del artículo 241 superior.

 

36.        Conformación de la Comisión de Conciliación intercameral. Con motivo de las diferencias entre los textos aprobados por las cámaras respecto del Proyecto de Ley Estatutaria número 190 de 2022 Cámara - 303 de 2023 Senado, se designaron como conciliadores para superar las diferencias en el articulado[34] al representante a la Cámara Duvalier Sánchez Arango y al senador Jonathan Pulido Hernández, quienes presentaron el informe de conciliación el 9 de junio de 2023.

 

37.        En relación con la integración de la citada comisión de mediación, la Sala Plena observa que satisfizo el requisito de simetría pues se conformó por un representante a la Cámara y un senador, por lo tanto se preservó la igualdad y el equilibrio que busca garantizar aquel presupuesto dentro del trámite congresional. De igual manera, se cumplió con el presupuesto de calidad respecto de los integrantes de la Comisión de Conciliación debido a que la iniciativa del proyecto de ley estatutaria, acompañada de su exposición de motivos, fue presentada el 8 de septiembre de 2022 por un grupo de senadores y representantes a la Cámara del que hacían parte los congresistas Jonathan Ferney Pulido Hernández y Duvalier Sánchez Arango. Además, ambos fueron designados y fungieron como ponentes de la iniciativa legislativa para los debates en las respectivas cámaras.

 

38.        Sin embargo, la Sala corrobora que se desconoció el requisito de representación de las bancadas porque los congresistas Jonathan Ferney Pulido Hernández y Duvalier Sánchez Arango pertenecen al partido político Alianza Verde[35]-[36]. Como se explicó, el presupuesto del pluralismo no es optativo o discrecional. Por el contrario, las mesas directivas de las cámaras tienen el deber de garantizar que la composición de la Comisión de Conciliación intercameral se integre con un número plural de congresistas pertenecientes a partidos políticos distintos.

 

39.        En ese sentido, aunque para armonizar los textos aprobados por la Cámara de Representantes y el Senado respecto del proyecto de ley sometido a estudio no se exigía la participación en la comisión de congresistas de todas las bancadas, ni la inclusión de congresistas adscritos a partidos políticos que representaran posturas políticas de minoría, sí resultaba obligatorio para la salvaguarda del principio de pluralismo político que la Comisión de Conciliación se hubiere conformado, como mínimo, por integrantes de dos bancadas en cada una de las corporaciones. Como ha sostenido esta Corte, “[l]a integración de este tipo de comisiones está guiada por el principio de composición política plural que aplica a todos los cuerpos decisorios en desarrollo de la función legislativa”[37].

 

40.        En efecto, el requisito en materia de representación de bancadas no consiste en que todos los partidos o los de oposición tengan un miembro en la Comisión de Conciliación, pero la validez del procedimiento sí está sujeta a una condición mínima respecto de la conformación plural de dicha comisión, para que se tenga representación de más de una bancada parlamentaria en cada corporación.

 

41.        La Sala Plena advierte que en decisiones anteriores esta corporación no ha cuestionado la validez de procedimientos legislativos en los que la comisión de conciliación se conformó con un congresista por cada cámara, pertenecientes a diferentes partidos políticos[38]. En esas ocasiones, el análisis se limitó a considerar el presupuesto de representación de bancadas, sin que se desarrollara el requisito que consagran los artículos 161 de la Constitución y 187 de la Ley 5ª de 1992 desde la perspectiva de la pluralidad. Por tal razón, en esta oportunidad, la Sala concretará dicho requisito pues el mismo contribuye a la materialización de los principios de pluralismo político y democrático, transversales al diseño constitucional de nuestro ordenamiento jurídico y necesarios especialmente en cuanto atañe al procedimiento legislativo.

 

42.        De acuerdo con ello, se precisa el alcance del presupuesto analizado, en el sentido que para respetar el principio de pluralismo político en el trámite de leyes en las que la conciliación verse sobre aspectos materiales y sustanciales relevantes del correspondiente proyecto, el ejercicio de la competencia que tienen las mesas directivas de cada cámara legislativa para conformar las comisiones de conciliadores debe garantizar, al menos, la participación de dos bancadas por cada una de ellas. Lo anterior debe cumplirse, sin perjuicio de la necesaria ponderación y verificación de las singularidades de cada proyecto de ley y del carácter adjetivo o material de las diferencias entre los textos por conciliar, lo cual será examinado por la Corte Constitucional al analizar particularmente los trámites legislativos que se sometan a su consideración.

 

43.        Para la Sala, el entendimiento de esta exigencia en los términos anunciados permite armonizar la plena realización del principio de pluralismo político con el diseño institucional bicameral del Congreso. En efecto, como lo ha señalado esta Corte, la composición bicameral del Congreso “tiene profundas consecuencias desde la perspectiva de la organización y control del poder”[39], de allí la importancia que, en línea con el diseño institucional previsto por el constituyente respecto de la rama legislativa, en cada una de las cámaras que la componen se garantice la representación de las bancadas y el principio de pluralismo político[40], sin que además pueda desequilibrarse la relación simétrica entre las dos ni sobreponerse la decisión de una sobre la otra, al momento de definir los conciliadores.

 

44.        En conclusión, los dos congresistas designados como conciliadores de los textos del Proyecto de Ley Estatutaria número 190 de 2022 Cámara - 303 de 2023 Senado no representaban un número plural de partidos políticos, pues solamente se designó un delegatario por corporación legislativa, de un mismo partido político, desconociéndose la literalidad de lo ordenado por el artículo 161 superior, en cuanto a la exigencia de pluralidad – que demanda al menos dos representantes de diferentes bancadas-, lo que a juicio de esta Corte es condición apenas básica para asegurar la vigencia del pluralismo político, específicamente cuando se encomienda a esta comisión accidental superar diferencias en asuntos sustanciales de las iniciativas legislativas en curso. No se cumplió el mandato constitucional además porque ambos delegados son del mismo partido político, por lo que se concluye que durante el trámite legislativo se pretermitió igualmente lo establecido en el artículo 187 de la Ley 5ª de 1992.

 

45.        El vicio procedimental es relevante. Ello, porque tiene la entidad suficiente para afectar la validez del trámite del proyecto de ley estatutaria sometido a estudio, en tanto que en la conformación de la instancia bicameral de conciliación se desconoció la participación plural y democrática de las bancadas y, con ello, el principio de pluralismo político, fundante del Estado democrático, en los términos del artículo 1.º de la Constitución Política.

 

46.        El vicio procedimental no fue convalidado. No hubo una actuación en el procedimiento ante el Congreso de la República a través de la cual pueda entenderse cumplido el propósito de participación plural y democrática de las bancadas, al que responde la regla de procedimiento sobre conformación de la Comisión de Conciliación. La publicidad, la ausencia de oposición y la votación del informe conciliatorio no pueden aceptarse como mecanismos de convalidación en este caso, pues estos no suplen el propósito antedicho. En concreto, no tenían la capacidad de garantizar el pluralismo que debe guiar la conformación, deliberación y toma de decisiones de las comisiones de conciliadores designadas por cada cámara, a partir de un supuesto mínimo de pluralidad que demandan la Constitución y la norma orgánica. Ello sumado a un aspecto determinante y es que, en este asunto en particular, las diferencias entre los textos aprobados por cada cámara implicaron distinciones sustantivas y materiales relevantes[41]. Por ende, el desconocimiento de la representación de las bancadas afectó significativamente el principio de pluralismo político.

 

47.        El vicio procedimental es subsanable. La aplicación del parágrafo del artículo 241 superior permite proceder a la subsanación en este evento, por cuanto el yerro evidenciado cumple con los criterios jurisprudenciales aplicables con tal fin:

 

-       No se trata del desconocimiento absoluto de los requisitos formales del proceso de formación o discusión de la ley por pretermisión de alguna etapa estructural del procedimiento, como sucede, a modo de ejemplo, con “la pretermisión de la iniciativa legislativa, la pretermisión de las publicaciones de proyectos e informes, la pretermisión de los anuncios, la pretermisión de las votaciones, la pretermisión de las mayorías o la afectación intensa de los derechos de las minorías parlamentarias o las bancadas en oposición”[42]. Al respecto, esta Corte sostiene que la subsanación de vicios solo resulta admisible para “subsanar vicios de trámite sobre la base de un trámite que efectivamente se ha llevado a cabo”^[43]. En este caso, el vicio se predica del trámite de conciliación del Proyecto de Ley Estatutaria número 190 de 2022 Cámara - 303 de 2023 Senado, etapa que efectivamente se adelantó en el Congreso de la República, dando paso a la aprobación de la iniciativa el 14 de junio de 2023. En ese sentido, en el sub examine, no hubo una pretermisión de la etapa de conciliación.

 

-       La actuación no implica rehacer el trámite. Lo anterior, porque el vicio se evidencia en la fase final del trámite surtido por el Congreso de la República[44], cuando surtidos los cuatro debates exigidos y al advertir las divergencias entre los textos aprobados en una y otra cámara legislativa, se procedió al trámite de conciliación.

 

- La posibilidad de subsanar el vicio garantiza los principios de supremacía constitucional, democrático y de pluralismo político, de instrumentalidad de las formas, de razonabilidad y de conservación del derecho. Todo ello en el entendido que una adecuada integración plural de la comisión de conciliación se proyecta en la debida conformación de la voluntad democrática de las cámaras. Al respecto, esta Corte ha señalado que la naturaleza subsanable del vicio de procedimiento también se debe evaluar a partir del grado de la afectación de contenidos de índole sustantiva^[45].

 

48.        Por lo expuesto y de acuerdo con lo ordenado por el parágrafo del artículo 241 superior y por el artículo 202 de la Ley 5ª de 1991, la Sala ordenará devolver Proyecto de Ley Estatutaria número 190 de 2022 Cámara - 303 de 2023 Senado a los presidentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes para que, con la finalidad de sanear el vicio de procedimiento identificado, procedan a conformar nuevamente la Comisión de Conciliación, en los términos de los artículos 161 de la Constitución y 187 de la Ley 5ª de 1992, y sometan a debate y votación de la Plenaria del Senado de la República y de la Cámara de Representantes el nuevo informe de conciliación respecto del mencionado proyecto de ley estatutaria. Para tal efecto, se otorgará un plazo máximo de treinta (30) días hábiles[46], contados a partir de la comunicación de esta providencia. Vencido el mencionado plazo, el Congreso de la República deberá rendir informe a la Corte Constitucional sobre el procedimiento adelantado. Lo anterior, con la finalidad de que esta corporación pueda decidir de manera definitiva acerca de la constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria número 190 de 2022 Cámara - 303 de 2023 Senado.

 

49.        Como precisión final cabe señalar que la Corte Constitucional ha desarrollado un precedente reiterado y pacífico sobre la aplicación del parágrafo del artículo 241 constitucional respecto de leyes estatutarias, al tener un plazo especial para su trámite legislativo por disposición del artículo 153 constitucional. En el Auto 705 de 2024, esta corporación explicó que dicho precedente prevé como regla jurisprudencial que: “El parágrafo del artículo 241 de la Carta es aplicable a las leyes que tienen plazo específico en la Constitución, porque aquel solo es predicable del trámite que debe surtirse ante el Congreso de la República, pero no de la revisión de constitucionalidad que debe realizar la Corte en el marco de sus competencias constitucionales” [47].

 

50.        De acuerdo con ello, dado que en el presente asunto el trámite que se deberá surtir ante el Congreso es efecto del ejercicio del control efectuado por la Corte Constitucional, no se desconoce el requisito de tramitación en una sola legislatura pues, como se indicó, este último se predica de la actuación del legislador, “pero no de las consecuencia que se deriven del ejercicio del control de constitucionalidad, las cuales rigen por los mandatos superiores y legales que permiten el saneamiento de los vicios de procedimiento”[48].

 

VII.        DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. ORDENAR al Presidente del Senado de la República y al Presidente de la Cámara de Representantes que, con el fin de subsanar el vicio de procedimiento advertido en esta providencia, procedan a conformar nuevamente la Comisión de Conciliación, en los términos del artículo 187 de la Ley 5ª de 1992, y sometan a debate y votación de la Plenaria del Senado de la República y de la Cámara de Representantes el informe de conciliación elaborado por la nueva Comisión de Conciliación respecto del proyecto de ley estatutaria número 190 de 2022 Cámara - 303 de 2023 Senado, “[p]or medio del cual se establecen medidas para proteger a las personas del reporte negativo ante operadores de información y el cobro de obligaciones en casos de suplantación de identidad ante los operadores de telecomunicaciones, las entidades financieras – crediticias y demás establecimientos comerciales con esta competencia y se dictan otras disposiciones”. Para tal efecto, tendrán el plazo de treinta (30) días hábiles contados a partir de la comunicación de esta providencia.

 

SEGUNDO. ORDENAR al Presidente del Congreso de la República que, vencido el término de que trata el numeral anterior, RINDA informe a la Corte Constitucional sobre el cumplimiento de la presente providencia y REMITA copia de las respectivas actas de Plenarias y constancias, para que la Corte Constitucional se pronuncie definitivamente sobre la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria número 190 de 2022 Cámara - 303 de 2023 Senado.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

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